|
|
|
|
 |
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
Публикации
ЛОББИСТЫ ЧЕТВЕРТОГО СОЗЫВА Многочисленные прогнозы, что доминирование одной партии приведет к закату парламентского лоббизма в России, не оправдались. Дума по-прежнему активный инструмент влияния бизнеса. Дума четвертого созыва очень сильно отличалась от предыдущих по составу. Популярность президента Путина позволила пропрезидентской партии «Единая Россия» консолидировать в нижней палате парламента конституционное большинство голосов. Это дало повод многим критикам Кремля утверждать, что парламентская демократия в стране вырождается, а Дума превратилась в чисто номинальный орган, выполняя лишь функцию «резиновой печати» для решений, принятых в Кремле и правительстве. Однако жизнь, как и следовало ожидать, оказалась много богаче идеологизированных схем. Несмотря на доминирование «Единой России», Дума отнюдь не утратила своей роли как инструмент согласования интересов внутри российской деловой и политической элиты. Лоббистские группы успешно адаптировались к изменившимся правилам игры. Об этом, в частности, свидетельствуют выводы доклада, подготовленного центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru. Традиционный и не очень «Весь лоббизм в Государственной думе можно разделить на три разновидности, исходя из целей, которые он преследует», - рассказывает директор центра Lobbying.ru Павел Толстых. Во-первых, следует выделить классический «законодательный» лоббизм, то есть деятельность депутатов с целью принятия и/или изменения законодательства. Этот вид лоббизма вполне традиционен, универсален и существует практически во всех странах мира. Второй вид лоббизма условно можно назвать «бюджетным», лоббирование в этом случае жестко нацелено на получение (избирательным округом, отраслью, конкретным предприятием) определенных преимуществ при разделе бюджетных расходов. Специфическим для России его также назвать нельзя, интенсивность его от страны к стране колеблется исключительно в зависимости от доли государственных расходов в структуре ВВП. В России, учитывая рост государственных расходов и крупные накопления в Стабилизационном фонде, этот вид лоббизма в последнее время приобретает особую роль. Ну и, наконец, есть в Думе лоббизм, связанный с эксплуатацией особого статуса и прав парламентских избранников, в частности торговля местами в федеральном избирательном списке, размещение депутатских приемных в офисах компаний, избегающих контактов с правоохранительными органами и т.д. К примеру, стоимость проходного места на завершившихся выборах составляла порядка $5 млн. Эту сумму назвал нам в беседе один из влиятельных думских депутатов, который согласился прокомментировать ситуацию с полулегальными лоббистскими технологиями в российской Думе. По его словам, перечисление денег еще не означает автоматического попадания в Думу. Большую роль играет и соблюдение определенных предосторожностей. Так, этим летом, когда партии готовились к выборам и формировали свои федеральные списки, некий известный в прошлом олигарх вел переговоры с лидером ЛДПР Владимиром Жириновским о включении в партийный список одного из своих партнеров. Порядок цифр был следующий: $3 млн - возможное прохождение, $5 млн - гарантированное. На вопрос, почему переговоры велись через посредника, если масштаб сумм подразумевает предельную серьезность обеих сторон, депутат коротко ответил: «Чтоб Жириновский не кинул». Необходимо отметить, что большинство депутатов специализируются на каком-то одном виде лоббистской деятельности. Кто-то приходит в Думу специально, чтобы инициировать законопроекты, которые решающим образом повлияют на «родную» отрасль, кто-то - выбивать деньги из бюджета, кто-то надеется с помощью нового политического статуса вывести контролируемый ими бизнес на новый уровень, приняв участие в государственном целевом финансировании, а кто-то и за депутатской неприкосновенностью. «Многостаночников», способных вести параллельно несколько «проектов», в Думе единицы. Новые правила Чтобы разобраться и оценить условия лоббирования в Думе четвертого созыва по сравнению с предыдущей, необходимо принять во внимание происшедшие в ней изменения баланса влиятельности ключевых внутридумских институтов: Совета Думы, комитетов, депутатских групп и межфракционных депутатских объединений. Благодаря доминированию в Думе в результате выборов 2003 года «Единая Россия» получила большинство и в ее Совете. Сам Совет, ранее бывший главным форумом для межфракционных торгов, превратился в технический исполнительный орган и утратил привлекательность в качестве инструмента воздействия для лоббистов. Депутатских групп в Государственной думе четвертого созыва не было, кстати, в новой Думе их появление тоже исключено. Это связано в первую очередь с увеличением числа депутатов для регистрации группы с 35 до 55. После президентских инициатив по переходу на пропорциональное формирование представительного органа депутатские группы как объект лоббизма навсегда уходят в прошлое. То же можно сказать и о межфракционных депутатских объединениях. По мнению депутата Александра Коваля, лоббировавшего ряд законопроектов по страхованию, «сегодня вообще не имеет смысла говорить об МДО в связи с тем, что в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений». В руках «Единой России» было консолидировано и
управление всеми думскими комитетами, что, по сути, равнозначно полному
контролю над всей законотворческой работой. Данная задача была решена
вопреки сложившимся к тому времени традициям, по которым руководство
комитетами распределялось на основе пропорционального представительства
депутатских объединений. Высшая лига Сокращение возможностей для лоббистской деятельности, характерных для Государственной думы предыдущих созывов, вывело на первый план внепарламентские институты, которые в Думе четвертого созыва приобрели чрезвычайное влияние на законотворческий процесс. По мнению руководителя центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru Павла Толстых, ведущую роль среди них играет администрация президента. С Думой она взаимодействует в «три руки» - через свои управления по внутренней политике, государственно-правовое управление и экспертное управление. ГПУ - юристы-профессионалы - готовит заключения на предмет соответствия законопроектов Конституции и действующим законам. Экспертное управление, возглавляемое бывшим замминистра экономического развития Аркадием Дворковичем, оценивает инициативы, учитывая их потенциальный эффект для экономической и социальной ситуации в стране. Непосредственную работу в Думе ведет управление внутренней политики АП, отвечающее, в частности, за согласование и, если необходимо, продавливание законопроектов через президиум фракции ЕР и думские комитеты. Главную роль здесь играет представитель президента в Думе Александр Косовкин. Кстати, в свое время он защитил диссертацию на тему психологии парламентского лоббизма. Второй по степени влиятельности внепарламентский
лоббистский орган - это аппарат правительства. Ключевую роль в
согласовании интересов на этом уровне играет полномочный представитель
правительства в Государственной думе Андрей Логинов и правовое
управление аппарата правительства России. Впрочем, правительство и
администрация пользуются для внесения законопроектов и непосредственно
услугами членов президиума фракции ЕР. Этим, в частности, объясняются
сверхвысокие рейтинги по КПД Бориса Грызлова, Валерия Богомолова и Юрия
Волкова, через которых чиновники вносят либо не самые популярные, либо
очень срочные законодательные инициативы. Свои лоббисты есть и у
отдельных министерств, чаще всего в профильных комитетах. Их пускают в
ход, когда определенный законопроект вызывает сопротивление других
правительственных ведомств, и, дабы избежать этого, его вносят не в
правительство, а через депутата-лоббиста непосредственно в Думу. Пути
лоббистов из администрации президента и аппарата правительства ведут в
одно место - на 7-й этаж охотнорядского здания Думы, где заседает
президиум Генерального совета думской фракции «Единой России». Именно
этот институт де-факто играл в последней Думе (и наверняка продолжит
играть в новой) роль, которую ранее исполнял Совет Думы. С точки зрения
лоббистов, разницы между ними практически нет, за одним важным
исключением - в Совет Думы входили представители всех фракций и
депутатских групп, а в президиум ЕР входят только депутаты «Единой
России». В случае, если законопроект не находит единой поддержки, его рассмотрение на пленарном заседании переносится, и такое может происходить годами, пока не будут согласованы все интересы основных парламентских групп влияния. Ярким примером тому служит история закона о страховании опасных промышленных объектов. Намеченное на начало октября 2007 года второе чтение этого законопроекта было перенесено уже в двенадцатый раз. Согласно этому законопроекту, нефтегазовые компании, компании перерабатывающей промышленности, а также ряд промышленных объектов, признанных опасными, будут обязаны страховать ответственность на суммы до 6,5 млрд рублей; по данным страховых компаний, новый сегмент может принести им до $1 млрд ежегодных доходов. Это, естественно, мало кому нравится среди потенциальных страхователей, и они всячески тормозят прохождение законопроекта. Сложившуюся систему советник исполнительного директора компании ТНК-BP по развитию газового бизнеса Олег Румянцев характеризует следующим образом. «Создана верхушка системы в лице самых могущественных лоббистов - участников узкого круга лиц, принимающих властные решения. Но далее - разрыв», - отмечает Румянцев. В Государственной думе пятого созыва ситуация с продвижением интересов вряд ли существенно изменится. Фракция «Единая Россия», получившая конституционное большинство, будет стремиться сохранить свою монополию на законодательный и бюджетный процесс, не допуская к «разделу пирога» другие группы парламентского влияния. После того как партию возглавил президент Владимир Путин, ее роль в самой Думе станет только возрастать, в особенности если действующий президент после марта 2008 года найдет «свое место в строю» в нижней палате парламента. Таблица 1 Самые активные лоббисты
Таблица 2 Самые результативные лоббисты
Таблица 3 Результаты законотворческой работы Госдумы 4-го созыва
11.12.2007 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
| ||