Публикации
Е. Богомольный о саморегулируемых организациях в ЖКХ
Богомольный Е.И., зампред комитета по собственности Госдумы
1. Актуальность введения саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами
Актуальность введения саморегулирования обусловлена текущим состоянием рынка жилищно-коммунального хозяйства, а именно:
1.
В настоящее время, благодаря новому Жилищному кодексу и Федеральному
закону № 185 «О фонде содействия реформированию ЖКХ» в УР идет активное
становление рынка по предоставлению услуг по управлению
многоквартирными домами. Данный рынок сейчас является одним из наиболее
динамичных и быстроразвивающихся.
2. С приходом частных управляющих
компаний у граждан возникают опасения в части гарантий их
состоятельности, надежности и профессионализма. Уникальность ситуации
заключается в том, что несмотря на наличие юридических предпосылок на
данный момент в большинстве домов нет социально активных собственников
квартир, готовых взять на себя ответственность перед своими
соседями-собственниками и начать решать вопросы, связанные с
управлением их общим имуществом. Таким образом, формирование
осознанного Заказчика на данный вид услуг во многом зависит сейчас от
положительной деятельности самих управляющих компаний по управлению
многоквартирными домами на принципах, заложенных в Жилищном кодексе РФ.
3.
Для многих компаний область управления – это абсолютно новое
направление деятельности, в котором их привлекают большие обороты
средств, возможность распоряжения ими по собственному усмотрению, пусть
даже в интересах собственников, а также возможность распределения
заказов на различные работы и услуги в жилищно-коммунальной сфере. И, к
сожалению, в силу отсутствия опыта, знания нормативно-правовой базы,
отсутствия профессионализма, действия или наоборот бездействие
управляющей компании могут привести к негативным, а в ряде случаев и к
необратимым последствиям для заказчика – пока еще в большинстве случаев
неосознанного заказчика – собственника многоквартирного дома.
4.
Использование денежных средств не по целевому назначению, неграмотная
договорная политика в отношении ресурсоснабжающих организаций,
невыполнение регламентных работ на доме – все это может дать в качестве
результата рост задолженности перед поставщиками коммунальных ресурсов,
срыв отопительного сезона, ограничения в поставке ресурсов, а также
ухудшение состояния дома. Для небольшого муниципального образования
деятельность одной такой компании может обернуться серьезными
последствиями. Более того на начало 2009 года по вышеуказанным причинам
консолидированная задолженность перед организациями, осуществляющими
энергообеспечение население муниципальных образований, в некоторых
городах достигает до 600-800 млн. рублей, что ставит под сомнение
энергобезопасность системы жизнеобеспечения.
5. Стремительное
дробление и демонополизация различных сегментов рынка ЖКХ, в частности
рынка по управлению многоквартирными домами, привело к потере единого
информационного пространства, которое позволяло осуществлять контроль и
надзор за системой жизнеобеспечения со стороны государства,
муниципальных образований.
Сейчас в данном секторе экономики появляется все
больше управляющих компаний, активно работающих на рынке данных услуг и
готовых предложить свой потенциал для решения профессиональных и
отраслевых задач на муниципальном уровне. Многие из них уже согласны
принять участие в регулировании как собственных технологических
процессов (в форме разработки и внедрения технических регламентов,
стандартов), так и деятельности на рынке данных услуг (в форме
разработки единых правил на рынке и создания механизмов дополнительной
ответственности, гарантирующих выполнение обязательств перед
потребителями услуг).
2. Цели введения саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами
Цели введения саморегулирования предопределены тем,
что в сфере управления многоквартирными домами и в смежных сферах есть
необходимость дополнительного регулирования этой деятельности,
вызванная пробелами в действующем законодательстве, его неполнотой,
неопределенностью и противоречивостью.
Есть два пути решения данного вопроса:
• повышение эффективности государственного регулирования в рамках совершенствования жилищного и смежного с ним законодательства;
• развитие саморегулирования в данной сфере.
Создание
правовых оснований и последующее практическое формирование системы
саморегулируемых организаций, объединяющих на основе обязательного
членства управляющие компании, позволяет обеспечить совместное
регулирование данной сферы экономики государством и соответствующим
профессиональным сообществом. При этом через принятие саморегулируемыми
организациями соответствующих обязательных для своих членов правил и
стандартов может быть эффективно решена задача определения и унификации
содержания управления в данной сфере, взаимодействия управляющих
компаний с собственниками квартир, ресурсоснабжающими организациями,
органами государственной власти и местного самоуправления. На их основе
должна быть в конечном счете сформирована эффективная модель «власть –
бизнес – потребитель», обеспеченная законодательно закрепленными
правами и обязанностями каждой из сторон.
Одновременно за счет
совместно принятых правил и стандартов саморегулируемых организаций
могут быть сформированы механизмы дополнительной имущественной
ответственности саморегулируемых организаций за ущерб, причиненный
потребителю их услуг либо третьим лицам такие, как формирование
компенсационных фондов саморегулируемых организаций, страхование
ответственности, система мер дисциплинарного принуждения и т.п.
3. Структура саморегулирования в деятельности по управлению многоквартирными домами
Основа
системы саморегулирования – это система допуска организаций и
индивидуальных предпринимателей к деятельности по управлению
многоквартирными домами. Она выглядит следующим образом:
• сертификация предоставляемых услуг,
• сертификация персонала,
• сертификация управленческих процессов.
Критерии для системы допуска должны устанавливаться как на законодательном уровне, так и на уровне саморегулируемых организаций.
В
настоящее время в ряде регионов РФ уже проведены мероприятия по
введению института саморегулирования в сфере управления домами, а
именно:
1. Сформированы организационные структуры саморегулирования:
созданы некоммерческие организации, локально осуществляющие управления
процессами саморегулирования. К сожалению, на государственном и
муниципальном уровне отсутствуют комплексные мероприятия по внедрению
(либо поддержке системы саморегулирования создаваемой хаотично в ряде
регионов управляющими компаниями на добровольной основе).
2. В стадии разработки находятся критерии и условия членства в саморегулируемой организации.
3. Ведется разработка проекта системы сертификации организаций.
4. Прорабатываются механизмы имущественной ответственности саморегулируемой организации за неисполнение обязательств ее членами.
4. Система саморегулируемых организаций
Существующий опыт саморегулирования различных
сегментов рынка в России и за рубежом показывает, что такие системы
могут быть различными: от существования множества необъединенных
саморегулируемых организаций, действующих по территориальному принципу,
до жестко интегрированных вертикальных систем (например, адвокатура и
нотариат).
Представляется, что применительно к предлагаемой модели
саморегулирования в сфере управления многоквартирными жилыми домами
наиболее оптимальной является двухуровневая система таких организаций:
На
начальном (региональном уровне) создаются саморегулируемые
организации, объединяющие управляющие компании (организации),
осуществляющие свою деятельность в пределах территорий (городов,
районов), входящих в субъект (субъекты) Российской Федерации.
Заинтересованное
юридическое лицо по своему усмотрению выбирает членство в той или иной
саморегулируемой организации (в зависимости от уровня требований к
членам, содержания правил и стандартов, размеров взносов, условий
страхования и других предпочтений).
Указанные саморегулируемые
организации в силу требований законодательства объединяются на основе
обязательного требования в соответствующую ассоциацию саморегулируемых
организаций федерального уровня.
Ее главными задачами представляются:
• координация деятельности саморегулируемых организаций низового уровня;
• принятие
на федеральном уровне обязательных для всех саморегулируемых
организаций правил и стандартов предпринимательской и профессиональной
деятельности;
• представление интересов саморегулируемых организаций во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Наиболее оптимальным является обязательное членство в указанном объединении саморегулируемых организаций.
Следует
иметь также в виду, что одним из принятых механизмов обеспечения
влияния государства на деятельность саморегулируемых организаций
является участие представителей органов государственной власти в
деятельности органов управления саморегулируемой организации (например,
в коллегиальном органе управления СРО). Такая практика используется в
НП «Управдом» (Удмуртская республика).
Отдельно стоит отметить роль
такого способа управления как Товарищество собственников жилья.
Согласно действующему законодательству ТСЖ осуществляет деятельность по
управлению общим имуществом многоквартирного дома, и, на первый взгляд,
исходя из осуществляемой деятельности, ТСЖ можно было бы включить в
систему саморегулирования. Но есть ряд оснований, по которым ТСЖ не
может подлежать саморегулированию.
1. ТСЖ по своей юридической
природе является некоммерческой организацией и не преследует в качестве
основной цели извлечение прибыли. Любая управляющая организация
создается для получения прибыли в результате управления
многоквартирными домами. Товарищество является лишь юридическим
инструментом, посредством которого, минуя управляющую организацию,
собственники за счет своих средств осуществляют управление своим
имуществом.
2. ТСЖ – это объединение собственников помещений в
многоквартирном доме с целью совместного управления своим имуществом.
Таким образом, деятельность ТСЖ направления на удовлетворение лишь
интересов самих участников ТСЖ и не может быть распространена на иные
многоквартирные дома.
3. Деятельность по управлению общим
имуществом в многоквартирном доме при способе управления в виде ТСЖ
регулируется уставом юридического лица (товарищества). В уставе
согласно Жилищному кодексу РФ изначально определены полномочия органов
управления, тем самым заданы правила и стандарты, которые не подлежат
изменению, а дополнительные правила и стандарты задают собственники.
Управляющая организация самостоятельно определяет содержание договора
на управление, а правила и стандарты своей деятельности задаются
саморегулируемой организацией.
4. Собственники помещений
самостоятельно наделяют полномочиями по управлению лиц из числа
сособственников (Правление и т.д.), которые в дальнейшем осуществляют
управленческие функции. Таким образом, существуют
административно-трудовые, а не гражданско-правовые отношения между
собственниками и управленцами.
Таким образом, ТСЖ не должно входить в систему саморегулирования, так как:
• не является коммерческой организацией;
• не оказывает услуги по управлению неограниченному кругу лиц;
• управленческие полномочия определяются уставом, а правила и стандарты самими собственниками;
• взаимоотношения носят преимущественно трудовой, а не гражданско-правовой характер.
Существует
вероятность использования различными управляющими организациями способа
управления в виде ТСЖ лишь для того, чтобы обойти систему
саморегулирования. Это может выглядеть следующим образом. Органы
управления ТСЖ заключают с управляющей организацией не договор на
управление, а договор на оказание услуг, по которому ТСЖ передает часть
управленческих функций управляющей организации. Тем самым управляющая
организация, не являющаяся участником СРО вправе осуществляю
управленческие функции.
5. Задачи, права и обязанности саморегулируемых организаций
Основными задачами СРО являются:
• содействие
развитию нормативно-правовой базы и совершенствование системы
регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности
организаций, управляющих многоквартирными домами, по предоставлению
услуг управления, содержания и ремонта домов, по предоставлению
коммунальных услуг гражданам;
• участие в подготовке проектов
законодательных и иных нормативных актов Удмуртской Республики и
органов местного самоуправления районов и городов республики по
вопросам, связанным с целями и задачами партнерства;
• развитие и совершенствование правил и стандартов деятельности по управлению многоквартирными домами;
• контроль
предпринимательской и (или) профессиональной деятельности своих
участников по управлению многоквартирными домами на предмет соблюдения
законодательства РФ, правил и стандартов, принятых в партнерстве.
Привлечение к ответственности за нарушение требований устава,
законодательства, правил и стандартов партнерства.
• осуществление
сбора, обработки и хранения информации (за исключением информации
отнесенной к коммерческой, служебной или государственной тайне) о
деятельности своих участников для формирования общедоступной
информационной базы членов партнерства;
• контроль исполнения
законодательства РФ членами партнерства во взаимоотношениях с клиентами
в сфере управления многоквартирными домами;
• формирование позитивного делового имиджа профессиональных управляющих компаний и продвижение их услуг;
• представление
интересов членов партнерства во взаимоотношениях с органами
государственной власти и управления и третьими сторонами;
• повышение
профессиональной квалификации должностных лиц, специалистов и членов
партнерства путем разработки учебных программ и организации
профессионального обучения;
• создание информационной платформы для
проведения диалога между собственниками, жилищными объединениями,
управляющими компаниями, органами государственной власти и местного
самоуправления;
• налаживание конструктивного диалога между
собственниками недвижимости, жилищными объединениями и
профессиональными управляющими компаниями;
• снижение затрат
управляющих на решение основных вопросов: проведение договорной
компании с поставщиками коммунальных услуг, формирование
компенсационного фонда, подписание коллективного договора страхования
ответственности, обеспечение сбора платежей с потребителей ЖКУ и др;
• обеспечение
дополнительной имущественной ответственности своих членов за причинение
вреда третьим лицам при осуществлении соответствующего вида
деятельности;
• обеспечение урегулирования споров, возникающих между
членами саморегулируемой организации, либо с участием членов
саморегулируемой организации;
Саморегулируемая организация вправе:
• представлять
интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами
гражданского общества, потребителями их услуг, а также с иными
юридическими лицами и гражданами;
• оспаривать в судебном порядке
акты федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления и действия (бездействие) этих органов, нарушающие права
и законные интересы всех или части своих членов;
• участвовать в
подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, а также государственных программ по ЖКХ;
• направлять
в органы государственной власти заключения по результатам проводимых
ими независимых экспертиз проектов законодательных и иных нормативных
правовых актов;
• вносить на рассмотрение органов государственной
власти и органов местного самоуправления предложения по вопросам
формирования и реализации государственной и муниципальной политики в
области ЖКХ;
• запрашивать и получать от органов государственной
власти и органов местного самоуправления статистическую,
нормативно-техническую и иную информацию (документацию), необходимую
для выполнения саморегулируемыми организациями возложенных на них
функций, если иное не установлено законодательством Российской
Федерации;
• разрабатывать и утверждать требования к членству в
саморегулируемой организации, правила и условия приема в члены
саморегулируемой организации, устанавливать размеры членских и иных
взносов и порядок их внесения.
Саморегулируемая организация обязана:
• соблюдать требования законодательства Российской Федерации;
• разрабатывать и принимать (утверждать) обязательные для членов организации правила и стандарты деятельности;
• принимать
в члены и исключать из членов саморегулируемой организации в порядке,
установленном правилами и стандартами саморегулируемой организации;
• осуществлять контроль за соблюдением своими членами требований принятых организацией правил и стандартов деятельности;
• применять меры дисциплинарной ответственности в отношении своих членов;
• обеспечивать
дополнительную имущественную ответственность своих членов перед
потребителями их услуг и третьими лицами в порядке, предусмотренном
правилами и стандартами саморегулируемой организации;
• вести реестр
членов саморегулируемой организации и предоставлять информацию,
содержащуюся в этом реестре заинтересованным лицам;
• обеспечивать
проведение процедур урегулирования споров, возникающих между членами
саморегулируемой организации, либо с участием членов саморегулируемой
организации;
• организовывать информационное и методическое обеспечение своих членов.
6.Условия членства в саморегулируемых организациях
Юридические лица и индивидуальные предприниматели,
осуществляющие управление многоквартирными домами, обязаны являться
членами саморегулируемых организаций.
Условия членства (обязательные
требования к членам саморегулируемой организации, порядок приема и
исключения из саморегулируемой организации) устанавливаются правилами и
стандартами саморегулируемой организации и должны носить публичный
характер (размещение их в Интернете или других средствах массовой
информации).
Саморегулируемая организация обязана вести реестр
своих членов, который также является публичным. Форма реестра и состав
сведений, включаемых в него, порядок ведения реестра и порядок
предоставления содержащейся в нем информации юридическим лицам и
гражданам определяются законодательно.
Для оценки соответствия
лица, желающего вступить в саморегулируемую организацию, требованиям и
условиям, предъявляемым к членам данной саморегулируемой организации,
саморегулируемая организация проводит проверку таких лиц. Правилами
саморегулируемой организации должна быть предусмотрена также
последующая периодическая проверка соответствия своих членов указанным
требованиям.
Для проведения проверки саморегулируемая организация
обязана иметь в своем составе специализированный орган, а также принять
правила, определяющие закрытый перечень требований к членам данной
саморегулируемой организации, а также периодичность и сроки повторного
прохождения процедуры проверки.
Проверка соответствия требованиям,
предъявляемым к членам саморегулируемой организации, носит публичный
характер, осуществляется путем экспертизы деятельности организации и
заключается в объективной оценке соответствия лица требованиям и
условиям, принятым саморегулируемой организацией и регулирующим органом
для осуществления соответствующего вида (видов) деятельности.
Если
по результатам проверки выявлено несоответствие лица требованиям,
предусмотренным саморегулируемой организацией или регулирующим органом
для лиц, выполняющих те или иные виды работ (услуг), саморегулируемая
организация вправе установить для члена саморегулируемой организации
ограничения на выполнение указанных видов работ (услуг). Сведения об
этих ограничениях вносятся в реестр членов саморегулируемой
организации.
7. Реализация модели саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами
Реализация вышеуказанной модели саморегулирования в
настоящее время будет происходить на основании формирования на
добровольной основе некоммерческих партнерств управляющих компаний в
регионах РФ.
В данном процессе будут участвовать несколько субъектов жилищно-коммунальной системы:
1. Управляющие организации
2. Некоммерческое партнерство – объединение управляющих организаций
3. Муниципальная служба заказчика, как отдельный участник процесса формирования модели саморегулирования
4. Ресурсоснабжающие организации (тепло-, газо-, водо-, электроснабжение).
У
каждого из вышеуказанных субъектов жилищно-коммунальной системы
существуют собственные задачи, выполнение которых не противоречит друг
другу и позволяет сформировать систему саморегулирования в отдельно
взятом регионе.
Задачи управляющих организаций:
• получение в управление многоквартирных домов
• информационное обеспечение деятельности управляющей компании.
• защита интересов управляющей организации перед ресурсоснабжающими организациями, органами местного самоуправления и т.д.
• получение
функции технического надзора в отношении сетевого хозяйства
ресурсоснабжающих организаций на территории, на которой находятся
объекты управления
• формирование продукта управления.
• формирование осознанного потребителя.
• ограждение рынка от недобросовестных управляющих компаний
Задачи некоммерческого партнерства
• разработка стандартов и нормативов для управляющих компаний
• формирование группы управляющих компаний, работающих по единому стандарту
• защите интересов участников партнерства
Задачи Муниципальной службы заказчика:
• передача домов в управление немуниципальным организациям
• исполнение
заказа по управлению домами, в которых собственники не выбрали способ
управления, а также домами, интерес в управлении которых со стороны
немуниципальных компаний отсутствует.
Задачи ресурсоснабжающих организаций:
• поставка ресурсов
• произведение расчетов со стороны управляющих организаций.
• недопущение на рынок недобросовестных управляющих организаций.
Реализация модели саморегулирования будет происходить в пять этапов
Первый этап
В
основе добровольного объединения управляющих организаций в
некоммерческое партнерство на первом этапе лежит несколько принципов:
• доверие и взаимная ответственность между управляющими компаниями
• наличие положительного опыта работы в сфере управления многоквартирными домами.
• законность работы управляющей компании.
Второй этап
После создания некоммерческого
партнерства должна быть разработана и согласована всеми участниками
процесса система договоренностей, в результате которой будут
реализованы задачи субъектов жилищно-коммунальной системы.
Третий этап
Совместная разработка норм и стандартов поведения управляющих компаний на рынке управления многоквартирными домами.
Указанные
нормы и стандарты должны соответствовать законным правам и интересам
собственников жилья и отражать конкурентные преимущества вновь
созданного объединения управляющих организаций.
Четвертый этап
Совместное создание субъектами
жилищно-коммунальной системы благоприятного информационного поля для
развития управляющих организаций, деятельность которых соответствует
нормам и стандартам.
Пятый этап
Регламентация (в том числе
разграничение территории управления между участниками партнерства)
рынка управления многоквартирными домами, на территории которого
находится НП.
Подобную программу необходимо одновременно внедрить в
нескольких регионах (Удмуртия, Кировская область, Пермский край,
Свердловская область и т.п.).
Шестой этап
В последующем некоммерческие
партнерства, имеющие единые правила и стандарты, получают статус
саморегулируемой организации. Параллельно с этим процессом идет
разработка нормативных актов (в том числе изменения в жилищный кодекс
РФ) и на основании проектов законов саморегулируемые организации,
лояльные к системе госвласти органы управления региональных СРО
встраиваются в будущую систему саморегулирования.
При участии
региональных СРО создается лояльная к системе госвласти всероссийкая
ассоциация СРО, соответствующая нормативным требованиям, которые в
будущем будут закреплены законодательно.
Таким образом, при
реализации вышеуказанных мероприятий возможно построение вертикально
интегрированной системы, лояльной к действующей власти.
В случае,
если не будет выстроена какая-либо параллельная система
саморегулирования, сопоставимая по масштабу, то данная система будет
являться единственной крупной вертикально интегрированной системой.
16.03.2009
